Публикации
Финансы. – 2007. - №6
Никита Александрович Кричевский
Заведующий кафедрой социального страхования РГСУ
доктор экономических наук, профессор
Сергей Федорович Гончаров
Генеральный директор ОАО «Отделение дальних передач»
кандидат экономических наук
ФИНАНСОВЫЙ МЕХАНИЗМ ГАРАНТИРОВАНИЯ МАТЕРИАЛЬНЫХ И СОЦИАЛЬНЫХ ПРАВ РАБОТНИКОВ ПРЕДПРИЯТИЙ-БАНКРОТОВ
Минимизация социальных последствий финансовой несостоятельности предприятий является одной из самых актуальных нерешенных проблем современного периода развития российского общества. Банкротство предприятия – это не только утрата рабочих мест, ухудшение социальной обстановки и дополнительная нагрузка на бюджет в виде пособий по безработице, но и необходимость выплаты задолженностей по заработной плате, отпускным, пособиям, долгосрочным социальным программам. Обеспечение прав и гарантий работников на случай банкротства является частью социальной защиты занятого населения, которая по нашему мнению, представляет собой отношения по созданию и реализации социальных программ государства и хозяйственных систем, направленных на поддержание на социально-приемлемом уровне доходов работников, качественное воспроизводство рабочей силы, развитие экономики и общества.
Социальная защита занятого населения – это комплекс социальных программ и государства, и корпораций, включающий экономические, социальные, правовые, организационные и прочие мероприятия. Система подобных мероприятий реализуется путем создания специальных институтов социальной защиты, которые регулируются действующим законодательством и трудовыми соглашениями работников и работодателей. В этой связи важной задачей социальной защиты занятого населения в нашем понимании является поддержание доходов работника при наступлении социальных рисков, в том числе риска банкротства.
Существующая с 2001 г., то есть с даты ликвидации Фонда занятости населения, практика минимизации социальных последствий банкротств посредством использования средств только федерального бюджета, показала необходимость задействования материальных ресурсов предприятий. Это является теоретической предпосылкой создания специализированных фондов денежных средств, аналогичных фондам обязательного социального страхования и иным финансовым институтам, предназначение которых – финансирование социально ориентированных мероприятий. Однако прежде, чем рассмотреть пути участия работодателей в финансовом механизме гарантирования социальных прав работников, рассмотрим текущую ситуацию с банкротствами, а также достижения мирового опыта в этом направлении.
Текущая ситуация с просроченной задолженностью по заработной плате
В настоящее время просроченная задолженность по заработной плате имеется во всех отраслях экономики и регионах страны. На 1 января 2007 г. по сведениям организаций (без субъектов малого предпринимательства) суммарная задолженность по заработной плате составила 4159 млн. рублей[1]. Из данной суммы 94,0% задолженности возникло из-за нехватки у предприятий собственных средств, 3,8% - по причине недофинансирования организаций из местных бюджетов, 1,0% - из региональных и 1,2% - из федерального бюджета.
По данным Росстата из общего объема просроченной задолженности 1112 млн. рублей или 27% приходится на сельское хозяйство, 1083 млн. рублей или 26% - на обрабатывающие производства, 695 млн. рублей или 17% - на предприятия по производству электроэнергии. Отметим, что 44% суммарных невыплат заработной платы - долги, образовавшиеся в 2005 г. и ранее: из 2005 г. в отчетность 2006 г. перешло 679 млн. рублей или 16,3% невыплат, из 2004 г. и более ранних периодов - 1153 млн. рублей или 27,7%.
Несмотря на кажущуюся незначительность общей суммы просроченной задолженности по заработной плате, на 1 января 2007 г. предприятия в совокупности задолжали оплату 400 тыс. работникам, из которых 41% составляют работники сельского хозяйства, 20% - работники обрабатывающих производств, 20% - занятые в строительстве, управлении недвижимым имуществом, производстве и распределении электроэнергии, газа и воды. Доля работников культуры, образования, здравоохранения и социальных услуг составила 7%.
Долги по заработной плате, образовавшиеся вследствие банкротств предприятий, трансформируются в пособия по безработице, поскольку подавляющее число работников предприятий-банкротов вынуждено регистрироваться в качестве безработных. Поэтому столь велики затраты федерального бюджета на выплаты пособий зарегистрированным безработным. Так, по данным Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации, в 2006 г. расходы на выплату пособий по безработице составили 9353 млрд. рублей или 0,18% доходов федерального бюджета.
Несмотря на то, что общая сумма задолженности по заработной плате постепенно снижается, проблема невыплат заработной платы на предприятиях, оказавшихся в зоне финансовой несостоятельности, остается достаточно серьезным дестабилизирующим социальным фактором. Риск банкротства объективно сопутствует функционированию предприятий в рыночной экономике, в силу этого необходимы организуемые государством меры по минимизации неблагоприятных социальных последствий реализации данного риска. Мировой экономический опыт насчитывает немало эффективных инструментов гарантирования социальных прав работников на случай банкротства работодателей.
Зарубежный опыт гарантирования социальных прав работников несостоятельных предприятий
На сегодняшний день создано как минимум четыре эффективных модели гарантирования выплат по заработной плате при банкротстве работодателя.
США. Американская модель гарантирует погашение задолженности по зарплате в основном занятым на выполнении государственных строительных контрактов. Механизм обязательного гарантирования возможен в двух вариантах. По первому варианту работодатель должен приобрести государственные ценные бумаги на сумму гарантирования выплат заработной платы и пенсионных взносов, по второму – работодатель предоставляет гарантию третьей независимой стороны, к которой работники смогут предъявить претензии в случае банкротства. Только после этого с фирмой заключается государственный контракт.
Европа. В Европе механизм гарантирования выплат административно выстроен под существующие государственные или общественные органы управления: службы занятости, органы местного самоуправления, государственные страховые институты. Первый гарантийный фонд был создан в Бельгии в 1967 г., действующий в настоящее время под контролем районных служб занятости. Шведский гарантийный фонд, основанный в 1970 г., подчиняется местным органам власти, датский, образованный в 1973 г. – Пенсионному фонду, французской, также созданный в 1973 г. – ассоциации страхования по безработице. В Израиле гарантирование выплат осуществляется Институтом национального страхования. Единственной страной ЕС, где управление гарантийными фондами не переданы органам власти, является Испания, в которой в 1976 г. основан специальный Гарантийный фонд заработной платы, действующий в качестве самостоятельной независимой организации.
Выплаты из гарантийных фондов практически во всех странах распространяются на заработную плату, надбавки, премии и оплату отпусков. В ряде стран (Австрия, Бельгия, Франция) гарантируются компенсации выплачиваемых в рамках пенсионных систем взносов, а во Франции гарантии распространяются на иски, связанные с участием работников в прибыли предприятия. Отметим, что общая продолжительность периода гарантирования в разных странах неодинаковая. Так, в Великобритании гарантия заработной платы распространяется на 8 недель занятости, в Германии – на 3 месяца, в Португалии – на 4 месяца, в Швеции – на 1 год.
Размеры взносов предприятий в гарантийные фонды во Франции составляют 0,15% от фонда заработной платы и выплачиваются за счет предприятия, в Испании — 0,4% и также выплачиваются предприятием, в Эстонии 0,5% перечисляется предприятием, а 1% удерживается с зарплаты работника.
Япония. Японская модель гарантирования, существующая с 1975 года, система выстроена не на государственных, а на гражданско-правовых началах. Для гарантирования выплат по заработной плате, выходным пособиям, оплате отпусков созданы трастовые фонды, независящие от предприятий и управляемые кредитными организациями. Размер взносов и порядок компенсации устанавливается отдельно для каждой отрасли. В настоящее время системой гарантирования выплат заработной платы защищено 30 из 45 млн. японских работников.
Схожая система действует в Венесуэле. Средства предпринимателей, предназначенные работникам на случай банкротства, депонируются в банке-опекуне, который с согласия работников может инвестировать их в ценные бумаги. На случай банкротства кредитной организации в Венесуэле действует система страхования банковских вкладов.
Бразилия. В Бразилии система гарантирования социальных прав работников действует с 1966 года. Механизм бразильской модели заключается в следующем: каждый работодатель в обязательном порядке ежемесячно перечисляют на счет работника 8% от его заработной платы. За год накапливается месячная зарплата, на которую начисляется инвестиционный доход. Собранные средства инвестируются через Национальный банк жилищного строительства на финансирование жилищных программ. Отличительной особенностью бразильской системы является то, что бразильский работник в случае банкротства предприятия получит только те средства (а также доход по ним), которые фактически были перечислены на его счет.
Как видно, первые две модели предусматривают активное участие государства, японская и венесуэльская основаны на создании автономных трастовых организаций, бразильская - на индивидуальных гарантиях работодателя. Все системы предусматривают возможность подачи регрессных исков к предприятию-банкроту, во всех случаях используется аналог страхового механизма (взносы в обмен на компенсацию при наступлении страхового случая), во всех странах системы гарантирования организуются и регулируются государством.
Пути организации финансового механизма гарантирования социальных прав работников несостоятельных предприятий в России
Финансовый механизм реализации материальной и социальной ответственности работодателей перед работниками может конкретизироваться в различных формах: в виде обязательного страхования, внебюджетного фонда, государственной корпорации, саморегулируемой организации (СРО). Рассмотрим каждую из означенных форм более подробно.
1. Обязательное страхование. Поскольку при рассмотрении вопросов задолженности по заработной плате мы имеем дело с классическим страховым случаем, для решения данной проблемы было бы логичным внедрить страховой механизм. Страхуемым риском мог бы стать риск гражданско-правовой ответственности работодателя перед работниками по невыплате заработной платы вследствие финансовой несостоятельности, а страховым случаем – возникновение задолженности по заработной плате перед работниками данного предприятия.
Однако масштабы обязательного страхования ответственности работодателей перед работниками не соответствуют современной стадии развития страхования в России. В отличие от ОСАГО, где реализация единичного риска не оказывает существенного влияния на финансовую устойчивость страховщика, при новом виде страхования многие крупные предприятия будут испытывать затруднения с нахождением соответствующей размерам их деятельности страховой компании. Частично эту проблему может решить перестрахование, но в таком случае под угрозой становится деятельность сразу нескольких страховщиков, что особенно актуально в условиях возможных массовых банкротств предприятий, связанных, например, с ухудшением мировой конъюнктуры на отдельные виды продукции российских предприятий, или в связи со вступлением России в ВТО.
Добавим, что страховая организация может сама стать банкротом, что поставит под угрозу выполнение ее обязательств перед предприятием-страхователем. Наконец, страховым компаниям будет сложно контролировать ситуацию в различных отраслях промышленности, а усугубляющееся государственное регулирование российской экономики, выраженное в данном случае в директивной тарифной политике, сделает невыгодным сам страховой бизнес.
2. Внебюджетный фонд. На первый взгляд, внебюджетный фонд, мог бы стать эффективным воплощением финансового механизма гарантирования, особенно если провести аналогии с европейскими странами. Вместе с тем, при определении обоснованности выплат внебюджетный фонд будет основываться на фактическом перечислении взносов работодателями, в связи с этим становится неясной судьба работников, если предприятие по различным причинам взносы не уплачивало. Кроме того, налоговая политика последних лет, направленная на снижение налогового бремени хозяйствующих субъектов, неизбежно наложит отпечаток и на новую систему отчислений, что чревато задействованием государственных гарантий. По сути, внебюджетный фонд может частично перейти на дотационную основу, а это станет свидетельством непродуманного механизма реализации системы гарантирования.
3. Государственная корпорация. В развернувшейся дискуссии по поводу гарантирования прав работников обанкротившихся предприятий модель создания государственной корпорации многим представляется оптимальной. Действительно, на первый взгляд, госкорпорация позволяет централизованно осуществлять сбор отчислений и компенсацию задолженности перед работниками, она мало подвержена риску недостаточности собственных средств, а сами компенсации не зависят от реальных перечислений работодателей.
Однако отрицательные стороны создания госкорпорации по гарантированию материальных и социальных прав работников также очевидны. Прежде всего, данная структура полностью лишена гибкости при определении размеров отчислений предприятиями различных отраслей и территорий. Российская экономика имеет явный перекос в сторону экспортноориентированных отраслей, а наиболее развивающимися отраслями национального хозяйства в 2006 г. стали строительство и торговля. Наиболее проблемными отраслями по итогам прошлого года являются обрабатывающая промышленность и сельское хозяйство, а потому размер взносов в гарантийный фонд для предприятий этих отраслей должен быть различным. Кроме того, ситуация с банкротством разнится не только по федеральным округам, но и по отдельным субъектам Федерации, что также должно учитываться при определении размеров отчислений[2].
Государственная корпорация, созданная исключительно для гарантирования прав работников в случае финансовой несостоятельности работодателя, предполагает значительный штат сотрудников на каждой территории, что также увеличит размер взносов. Наконец, в госкорпорации возможны злоупотребления со стороны менеджмента в сговоре с недобросовестными работодателями, а также неэффективное инвестирование временно свободных денежных средств. Все это заставляет проанализировать иные варианты организации финансового механизма гарантирования.
4. Саморегулируемые организации (СРО). Достойной альтернативой государственной корпорации при гарантировании материальных и социальных прав работников предприятий-банкротов представляется институт СРО. Если государственная корпорация потенциально подвержена бюрократизации, ей объективно свойственно отсутствие гибкости, она не в состоянии определить тенденции развития отдельных отраслей или территорий, то СРО, создаваемые в форме некоммерческих организаций – это не только механизм ослабления административного давления на рыночные системы, но и возможность избежать всех тех недостатков, которые свойственные государственному учреждению, ответственному за гарантирование прав занятого населения на оплату труда и другие корпоративные социальные программы.
Основные принципы функционирования СРО выкристаллизовались в результате развития этого института в других странах:
· СРО являются некоммерческими организациями;
· финансовую основу гарантийных фондов СРО должны составлять эквивалентные взносы всех членов;
· создаваемые на принципах солидарности гарантийные фонды призваны покрывать ущерб от неудовлетворительных результатов деятельности предприятий-членов, нанесенный работникам.
Согласно Федеральному закону от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» некоммерческой организацией является организация, не ставящая извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности, а также не распределяющая полученную прибыль между участниками. Некоммерческие организации могут создаваться в форме некоммерческих партнерств - основанной на членстве некоммерческой организации, учрежденной гражданами и (или) юридическими лицами. В этом случае учредительные документы СРО должны предусматривать, что ее участники несут субсидиарную ответственность за ущерб, причиненный вследствие несоблюдения обязательных требований, предъявляемых к финансово-хозяйственной деятельности ее членов.
Отраслевые или территориальные СРО, созданные в форме некоммерческих партнерств, а, повторимся, необходимость их создания назрела[3], должны будут включить в учредительные документы пункты, касающиеся определения принципов членства, в которых были бы представлены минимальные требования к результатам финансового состояния потенциального члена, разработана процедура компенсации работникам предприятия, находящегося в зоне финансовой несостоятельности, утраченных социальных гарантий и льгот, предполагался бы механизм возмещения ущерба, причиненного до вступления в организацию членами СРО работникам, представлен алгоритм расчета суммы взноса в гарантийный фонд.
Отметим, что СРО в каждом случае могли бы самостоятельно определять перечень социальных прав работников, подпадающих под гарантирование. По нашему мнению, в него должны входить не только просроченная заработная плата, выходные пособия или отпускные, но и некоторые долгосрочные социальные программы, отмеченные в коллективном и трудовом договорах, но незавершенные в связи с наступившей несостоятельностью. К таким программам следует отнести корпоративные пенсионные обязательства перед работниками, связанные с перечислением дополнительных взносов или выплатой корпоративных пособий к трудовым пенсиям, добровольное медицинское страхование на весь срок действия договора ДМС (как правило, на 1 год), ипотечные жилищные программы, оплата предприятием образовательных услуг для своих сотрудников.
Важным вопросом деятельности гарантийных фондов СРО является определение размера взносов. Расчет суммы взноса предприятий предлагается осуществить в несколько этапов.
На первом этапе определяются финансовые критерии, по которым предприятие принимается в члены СРО. При наличии признаков надвигающегося кризиса предприятие должно предоставить план финансового оздоровления. На втором этапе согласовывается максимальная сумма возмещения по социальным гарантиям и льготам, предоставленным обанкротившимся предприятием. Сумма возмещения может рассчитываться как в абсолютных цифрах, исходя из среднего значения по СРО, так и в относительных показателях – например, 50% от имеющихся социальных обязательств. На третьем этапе рассчитывается величина расходов, необходимых для обеспечения деятельности СРО по данному направлению. Эти средства могут быть израсходованы на оплату услуг по аренде помещения, заработную плату персоналу, хозяйственные нужды и другие нужды, определенные в учредительных и нормативных документах СРО. На четвертом этапе анализируется статистика по банкротствам в конкретной области профессиональной сферы или на определенной территории. После проведения указанных мероприятий рассчитывается сумма взноса предприятия в гарантийный фонд.
В основе деятельности гарантийных фондов СРО лежит перекрестная субсидиарная ответственность по обязательствам друг друга, что представляется надежным механизмом возмещения вреда, который может быть нанесен отдельными членами СРО своим работникам в результате банкротства. Субсидиарная ответственность по обязательствам членов СРО должна компенсироваться для каждого предприятия существенным снижением объема государственного контроля со стороны проверяющих органов и упрощением процедуры финансового оздоровления в случае возможной финансовой несостоятельности. Главное, что создание гарантийных фондов позволит в значительной степени уменьшить негативные социальные последствия реализации риска банкротства в стране.
[2] Согласно данным Росстата на 1 октября 2006 г. сумма задолженности на одного работника предприятия-должника составила в Дальневосточном федеральном округе 22 тыс. рублей, в Центральном, Северо-Западном и Сибирском федеральном округах – по 11 тыс. рублей, а, например, в Приволжском федеральном округе – всего 8 тыс. рублей.
[3] Проект Федерального закона «О саморегулируемых организациях» № 365651-3 был внесен Государственную Думу Федерального Собрания РФ депутатами Государственной Думы Н.В. Арефьевым, А.И. Артемьевым, В.А. Бойко, Е.П. Ищенко, И.И. Никитчуком и В.И. Шандыбиным 09 сентября 2003 г. и отклонен 14 октября 2003 г.